Sentenza n. 3833/04
Rep. 1272/04
Cron. 7600/04
Ufficio del Giudice di Pace di Salerno
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
Il Giudice di Pace di Salerno XXXXXXXXX ha pronunziato la seguente
SENTENZA
Nella causa civile iscritta al n° 911/02 promossa da
– XXXXXXXXXXX, rapp.to e difeso dall’avv. Carlo Annunziata
ATTORE
– Azienda Ospedaliera S. Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona (SA) rapp.ta e difesa dell’avv. Maria teresa Saporito
CONVENUTO
Avente per oggetto : risarcimento danni
Conclusioni delle parti : come da comparsa conclusionale
SVOLGIMENTO
Con atto di citazione ritualmente notificato l’attore dott. XXXXXX conveniva in giudizio l’Azienda Ospedaliera OO.RR. San Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona di …, in persona del Direttore Generale, legale rapp.te p.t., per ivi ottenerne la condanna al risarcimento dei danni asseritamente procurati dal ritardo di alcuni mesi con quale l’azienda medesima aveva risposto alla richiesta – ex L. 241/90 – di accesso alla documentazione riguardante il proprio concorso di primario in cui era stato pretermesso.
Al riguardo, depositava una serie di documenti comprovanti istanze e solleciti anche per tramite di legali, nonché certificazione medica attestante l’aggravamento della sindrome post-traumatica da stress e infine la documentazione contabile riguardante i compensi per i legali incaricati.
Si costituiva in giudizio l’Azienda Ospedaliera che ritenendo inammissibile e improcedibile la domanda chiedeva di declinare la competenza ratione valoris in favore del Tribunale, ovvero rigettare la domanda perché infondata in fatto e in diritto.
Esperito il tentativo di conciliazione, non andato a buon fine, l’attività istruttoria prevedeva l’audizione di testi dipendenti dell’Azienda Ospedaliera nonché l’incarico di consulenza tecnica di ufficio realizzata dal dott. G.C. dirigente medico dell’Azienda Sanitaria Locale Sa 2, cui venivano posti quesiti aggiuntivi all’udienza del 26.11.03. Dopo un’ulteriore eccezione di difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo sollevata dalla resistente il 16.04.02, all’udienza del 20.10.04 la causa veniva tratta in decisione, previo deposito delle memorie conclusionali.
MOTIVAZIONI
Si premette un brevissimo excursus della vertenza.
Il dottor V. C, già responsabile incaricato di Radiologia dell’Azienda Ospedaliera di …., dopo il trasferimento in altra sede, faceva richiesta per ottenere l’accesso e l’estrazione di copie di tutta la documentazione relativa al concorso, indetto dalla medesima Azienda resistente, cui aveva partecipato per concorrere all’incarico di dirigente di II livello.
Detta richiesta, reiterata più volte, veniva formalizzata in data 30 marzo 2000 (racc. a.r. 10192972277-1), sollecitata in data 18 Aprile 2000 (trasmissione via telefax), quindi in data 31.05.00 con diffida stragiudiziale per il tramite dell’avv. XXXXX, infine in data 14.07.00 (racc. a.r. 8866-5 avv. Storzieri).
Soltanto in data 05.09.00 il richiedente, che pure aveva invocato l’applicazione della L. 241/90 sulla trasparenza degli atti amministrativi in quanto titolare di un diritto soggettivo per interesse legittimo, riusciva ad accedere alla documentazione richiesta.
Il ricorrente, però, rilevava che non tutti i documenti gli erano stati consegnati, pertanto, sempre con l’ausilio di un legale, instava per gli ulteriori atti con racc. a.r. n. 9427-4 del 27.09.00, di poi insisteva con racc. a.r. n. 6479 del 07.11.00 cui rispondeva direttamente il direttore generale in data 27.11.00 prot. 781 in atti, sostenendo la “superfluità” di ulteriori chiarimenti, stante l’esistenza di un contenzioso in corso.
Su quanto sopra asserito nell’atto introduttivo del giudizio e di poi nel corso della lunga istruttoria, non vi è alcuna contestazione di controparte, questo giudicante, richiamando i principi affermati in materia dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 761 del 23 gennaio 2002, più volte confermati (ex plurimis Cass 13 febbraio 2003, n. 2165) ritiene che il convenuto abbia l’onere di prendere posizione in modo specifico sui fatti allegati dall’attore, non essendo sufficiente una generica contestazione.
Per quanto sopra la domanda può dirsi fondata.
La mancanza di una contestazione specifica, infatti, implica l’esistenza di un comportamento univocamente rilevante ai fini della determinazione dell’oggetto del giudizio, con l’effetto che il Giudice deve astenersi dal controllo probatorio del fatto non contestato, da ritenersi sussistente senza necessità di uno specifico accertamento; la mancata contestazione specifica, rappresenta appunto l’adozione di una linea difensiva incompatibile con la negazione del fatto e quindi rende inutile provarlo perché non controverso.
QUESTIONI PRELIMINARI
A) GIURISDIZIONE
La difesa della convenuta p.a. è specialmente incentrata sulla contestazione della giurisdizione dell’A.G.O. in favore del giudice amministrativo. A supporto della richiesta di declinatoria giurisdizionale la convenuta adduce che, ai sensi della nuova disciplina dettata dalla L. 205/00 (comunque successiva alle domande del C. e quindi, a rigore, non valutabile per il noto principio del tempus regit actum) quando la fattispecie produttiva del danno sia insorta nell’ambito di materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A., spetta allo stesso la cognizione dei diritti patrimoniali conseguenziali e quindi delle questioni relative al risarcimento dei danni.
L’eccezione non è fondata, per diversi ordini di motivi, di livello normativo, giuridico, giurisprudenziale, esaminati di seguito.
1) Innanzitutto, seguendo i corretti canoni ermeneutici indicati dall’articolo 12 delle disposizioni sulla legge in generale il significato letterale delle parole della norma contraddicono l’assunto della resistente.
In effetti, l’art. 7 della Legge 21 luglio 2000 n. 205 – Disposizioni in materia di giustizia amministrativa espressamente prevede : << […] – 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481. – 2. Tali controversie sono, in particolare, quelle: a) concernenti la istituzione, modificazione o estinzione di soggetti gestori di pubblici servizi, ivi comprese le aziende speciali, le istituzioni o le società di capitali anche di trasformazione urbana; b) tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi; c) in materia di vigilanza e di controllo nei confronti di gestori dei pubblici servizi; d) aventi ad oggetto le procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, svolte da soggetti comunque tenuti alla applicazione delle norme comunitarie o della normativa nazionale o regionale; e) riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del Servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o a cose e delle controversie in materia di invalidità […] art. 34 – 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia 2. Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio. «Art. 35. – 1. Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto…>>.
Se ne deduce:
a) che l’odierna vertenza non rientra assolutamente tra quelle per le quali la legge espressamente individua la esclusiva giurisdizione amministrativa;
b) che viene specificatamente esclusa la giurisdizione delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona. Come nel caso di specie.
2) D’altro canto, solo alla luce della corretta e integrale lettura della disposizione di legge può, perciò, interpretarsi, con riguardo alla intenzione del legislatore, il comma <<4. Il primo periodo del terzo comma dell’articolo 7 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, è sostituito dal seguente: “Il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali“, perché riferito al successivo comma 5. Sono abrogati l’articolo 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi>>.
In altri termini, il potere del Tribunale amministrativo di condannare l’amministrazione al risarcimento del danno riguarda le controversie rientranti nella propria giurisdizione esclusiva, con concentrazione presso il giudice amministrativo del potere di procedere al risarcimento del danno. Ciò consente di risolvere in un unico giudizio non solo le questioni relative all’annullamento degli atti illegittimi ma anche quelle attinenti al ristoro del pregiudizio da questi determinato, eliminando in tal modo il pericolo di contrasto fra giudicati ed eliminando quegli inconvenienti propri della doppia giurisdizione, con dislocazione presso due diversi giudici del potere di giudicare nelle materie non rientranti nella giurisdizione esclusiva (Cassazione SS.UU. Civili n.10180 del 26 maggio 2004). Come è palmare il caso attuale non rientra nel novero.
3) Difatti, la disputa che ci impegna non concerne né la giurisdizione amministrativa esclusiva né tantomeno l’annullamento di atti ovvero di procedure illegittime, da cui sia derivato un danno.
Con il presente ricorso, viene, invece, solo promossa azione risarcitoria nei confronti dell’Azienda Ospedaliera San Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona di Salerno per il danno causato al ricorrente dal ritardato rilascio della documentazione inerente la procedura concorsuale cui il XXXxxxx ha partecipato.
Può quindi, in via preliminare, rilevarsi l’ammissibilità della domanda risarcitoria “pura” avanzata dal ricorrente, ovvero non collegata ad altra eventuale azione impugnatoria, posto che l’elemento causativo del danno è da rinvenirsi, come ribadito, non già in un provvedimento annullato in sede giurisdizionale perché illegittimo ma in un comportamento inerte dell’Amministrazione (Consiglio di Stato, sez VI 18 giugno 2002, n.3338).
Dello stesso avviso anche il giudice di merito (ex plurimis Tribunale Roma, sez. II civile, sentenza 07.01.2004) per il quale deve affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alle azioni puramente risarcitorie, cioè svincolate dalla impugnazione di un provvedimento amministrativo. Secondo il Tribunale, si configurerebbe la competenza del giudice amministrativo laddove la domanda di risarcimento del danno fosse collegata ad una richiesta di annullamento di provvedimento amministrativo. In tal caso, l’azione risarcitoria costituisce “mezzo di completamento della tutela” e giustifica la qualifica del diritto al risarcimento del danno come “diritto patrimoniale consequenziale” (in tal senso, vedasi la interpretazione della Corte Costituzionale nella sentenza del 17 luglio 2000 n. 292).
Inoltre, la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario anche se si seguisse l’opinione secondo cui la competenza sul risarcimento del danno sia definita dal collegamento dell’oggetto della controversia con la materia, senza necessità dell’esistenza di provvedimenti da impugnare dinanzi al giudice amministrativo.
4) Non va, inoltre, dimenticato, che la L. 205/00 indicata dalla resistente è comparsa in G.U. n. 173 del 26 luglio 2000, ed è in vigore dal 10 agosto 2000, sicuramente dopo la presentazione della domanda attorea, vieppiù considerando che l’azione come intrapresa nei confronti dell’ente pubblico, deve comunque intendersi riservata, alla stregua della normativa previgente applicabile “ratione temporis”, ex art. 5 c.p.c., alla cognizione del giudice ordinario, non essendo in contestazione atti o provvedimenti della procedura di concorso, o relativi all’individuazione del contraente a seguito dell’incarico primariale, ma unicamente l’ingiustificato ritardo e il parziale accoglimento della domanda di accesso, non conforme al precetto della buona fede (Cass., SS.UU., n.16319/02).
5) Inoltre, nei giudizi promossi successivamente al nuovo criterio di riparto di giurisdizione di cui all’art. 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e precedentemente all’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 che non ha valenza retroattiva, può ritenersi ininfluente l’intervenuta innovazione che, come già detto, non interviene comunque nel caso di specie, atteso che l’art. 33 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, prevedente il nuovo criterio, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, per eccesso di delega, con la sentenza della Consulta n. 292 del 2000, ed è rimasto in vigore esclusivamente nella parte in cui ha attribuito al giudice amministrativo la cognizione delle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali ed il risarcimento dei danni nella sole materie già attribuite alla giurisdizione, di legittimità o esclusiva, del detto giudice (Cass., SS.UU. 6 febbraio 2003, n.1810).
6) Proseguendo nella disamina, potrebbe sembrare inutile ribadire che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, “ ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia del’intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale essi sono manifestazione”(Cass. SS.UU., 7 marzo 2003, n.3508)
E’ palmare che – per delimitare gli ambiti delle giurisdizioni con riferimento alle pretese risarcitorie aventi ad oggetto il danno alla persona asseritamente derivante da iniziative assunte dall’amministrazione – il legislatore abbia assunto un atteggiamento netto di estraneità di siffatto contenzioso rispetto alla sfera di cognizione del giudice amministrativo.
Ed invero, come già precisato, a mente della lett. e) del comma 2° del dell’art. 33, d.lgs. n. 80/98, riguardante la materia dei servizi pubblici, nella versione risultante per effetto delle novità introdotte dall’art. 7, l. n. 205/2000 indicato da parte resistente, spettano al giudice amministrativo in sede esclusiva le controversie “riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale e della pubblica istruzione, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o a cose e delle controversie in materia di invalidità”.
Restano in conseguenza di ciò escluse dalla giurisdizione esclusiva non soltanto le controversie meramente risarcitorie riguardanti il danno alla persona (come già nell’originaria formulazione dell’art. 33, d. lgs. n. 80/98), ma anche quelle attinenti al danno alle cose, così evitandosi la paradossale eventualità che dal medesimo comportamento, causa al contempo di danni a persone e cose, prendano avvio due giudizi instaurati dinanzi a giudici differenti.
7) Oltre l’aspetto legislativo, sotto l’aspetto giurisprudenziale precipuo, deve essere richiamata la sentenza n. 5946/2000 della S.C. di Cassazione – Sezione Terza Civile inerente la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per la formazione di una graduatoria di ammessi a facoltà universitaria.
Nel caso richiamato, era stata convenuta “…in giudizio, davanti al Giudice di Pace di Bologna, la locale Università degli Studi per la condanna al risarcimento dei danni in conseguenza dell’esclusione, dovuta ad un errore materiale di calcolo, dalla graduatoria degli ammessi alla frequenza della Facoltà di Scienza della Comunicazione. L’Università degli Studi contestava la pretesa […], assumendo la non risarcibilità dell’interesse legittimo di cui era titolare.
Con sentenza depositata in data 28.7.1997 il Giudice di pace dichiarava l’Università tenuta al risarcimento del danno […]. Il giudice rilevava che […] non pretendeva la reintegra nella graduatoria né il risarcimento per l’esclusione da questa, bensì di essere risarcita per il danno arrecatole con il comportamento dell’Università, riconoscendolo con riguardo al ritardo per la correzione e controllo della graduatoria (circa tre settimane) e l’ulteriore ritardo di due mesi per la restituzione del pagato con difficoltà al riguardo per le ulteriori iscrizioni, ed inoltre con la condotta del personale dell’Università in relazione all’invito rivolto alla G. per la personale presentazione e così all’ansia ed alla paura determinate. Contro questa sentenza l’Università degli studi di Bologna ha proposto ricorso per la sua cassazione con un motivo di censura […]denunciando “violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione all’art. 2043 c.c. ai principi generali in materia di responsabilità civile, di risarcimento per lesione di diritti soggettivi e/o interessi legittimi, all’art. 112 c.p.c. ai principi generali in materia di prove e all’art. 112 c.p.c.”, lamentando che il giudice di pace non ha individuato la posizione soggettiva lesa, non sussistendo “un diritto soggettivo a non essere lesi” e semmai configurandosi nella specie una lesione di interessi legittimi […].
Ma la S.C. ha rigettato, con spese, il ricorso ritenendo che “[…] il giudice di pace si è attenuto ad un esatto criterio discretivo con riguardo alla giurisdizione, individuandone la spettanza in riferimento non all’impugnativa di un atto amministrativo, siccome affidata esclusivamente al giudice amministrativo, bensì alla responsabilità dell’ente pubblico fatta valere dalla G. con azione di risarcimento del danno in conseguenza nella specie di negligenze e leggerezze commesse nell’esercizio di poteri di controllo, facendosi così valere nel caso un diritto soggettivo (v. Cass. S.U. 23.10.1997 n. 10453; Cass. S.U. 17.11.1998 n. 11575), […] riconoscendo nella condotta negligente e dilatoria dell’ente pubblico, […] , quella condotta antigiuridica determinativa del danno […].”
Inoltre, le Sezioni unite di Cassazione (Cass. SS.UU. 23.10.1997, n. 10453; Cass. SS.UU. 17.11.1998 n. 11575) hanno rimarcato l’esattezza del criterio discretivo osservato sopra, nella parte in cui la spettanza al giudice ordinario della controversia è stata argomentata sull’assunto secondo cui non si trattava dell’impugnativa di un atto amministrativo, siccome affidata esclusivamente al giudice amministrativo, bensì di un’azione intesa a far valere la responsabilità dell’ente pubblico per i danni subiti in conseguenza nella specie di negligenze e leggerezze commesse nell’esercizio di poteri di controllo, facendosi così valere nel caso un diritto soggettivo.
9) Parimenti infondata la confutazione ratione temporis della giurisdizione ordinaria, in quanto nel regime antecedente alle innovazioni del sistema di riparto introdotte con il d.lgs. n. 80 del 1998 e con la legge n. 205 del 2000, in ordine alla domanda di risarcimento del danno da comportamento della p.a. ex art. 2043 cod. civ., sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, al quale spetta, in linea di principio, la competenza giurisdizionale a conoscere delle questioni di diritto soggettivo, poiché tale è la natura del diritto al risarcimento del danno, che è diritto distinto dalla posizione giuridica soggettiva la cui lesione è fonte di danno ingiusto, la quale può avere, indifferentemente, natura di diritto soggettivo, di interesse legittimo – nelle sue varie configurazioni – o di interesse comunque rilevante per l’ordinamento. Stabilire se la fattispecie di responsabilità dedotta in giudizio sia riconducibile al paradigma dell’art. 2043 cc costituisce questione di merito, atteso che l’eventuale incidenza della lesione su una posizione di interesse legittimo non deve essere valutata ai fini della giurisdizione, bensì ai fini della qualificazione del danno come ingiusto, in quanto lesivo di un interesse giuridicamente rilevante (Cass. SS.UU. n. 7420 del 21.05.2002)
10) D’altro canto, ai fini del trasferimento al giudice ordinario delle controversie di pubblico impiego privatizzato, l’art. 45, diciassettesimo comma, del d.lgs. n. 80 del 1998 pone il discrimine temporale tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa con riferimento non all’intero arco temporale nel quale si producono gli effetti di un atto giuridico o al momento di instaurazione della controversia, ma al dato storico costituito dall’avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze – così come posti a base della pretesa avanzata – in relazione alla cui giuridica rilevanza sia insorta controversia. (Cass. SS.UU. ord. n. 14766 del 17.10.2002). E’ evidente che le domande dell’odierno ricorrente siano susseguenti al 30.06.1998 come individuato dalla norma.
11) Infine (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, ord. 6 dicembre 2000, n. 6311) è competente l’autorità giudiziaria ordinaria a decidere su di una richiesta di condanna avanzata da un dipendente per danno biologico, anche se la pretesa coinvolge aspetti organizzativi di servizi pubblici, atteso che l’art. 33, comma 2 lettera e, del D.L.vo n. 80/98, nel testo modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, esclude dalla giurisdizione amministrativa “le controversie meramente risarcitorie che riguardano il danno alla persona o a cose”.
12) Ma volendo esaminare la questione come prospettata dalla resistente, anche a contrario devesi radicare la giurisdizione ordinaria.
Difatti non ha più senso una giurisdizione del giudice amministrativo sul silenzio rifiuto dell’Amministrazione, atteso che il l’A.G.O. può decidere direttamente la questione avvalendosi dei poteri istruttori che le competono, a prescindere dagli atti adottati dall’Amministrazione, e quindi anche nel caso in cui non sia stato emanato alcun provvedimento nonostante il decorso dei termini prescritti per la conclusione del relativo procedimento (Consiglio di Stato V sez. sentenza n. 3974 del 16 luglio 2002), essendo comunque inammissibile un ricorso ex art. 2 L. n. 205/00 avverso il silenzio della p.a. nel caso in cui il giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto cui inerisce la richiesta rimasta inevasa (TAR Campania Napoli sez. V – sentenza 28 settembre 2002).
13) Pure privo di pregio, anzi ulteriormente e altrimenti confermativo, il riferimento all’art. 25 della L. 7 Agosto 1990 n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) per la declinatoria di giurisdizione. Difatti “[…]5. Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso […] è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale […], il quale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto richiesta. La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e negli stessi termini.[…]”. Ma non vi è chi non veda che la pretesa azionata concerne altro e diverso rimedio giudiziale. Anzi, a ben vedere, proprio la norma citata consente di riscontrare, come si dirà oltre, gli elementi di ordine soggettivo costituitivi della lesione. Infatti nessuna giustificazione o risposta nei termini l’odierno ricorrente ha ottenuto, nonostante (cfr. co 3) Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati.”.
14) Sempre in ordine alla giurisdizione, rispetto al giudizio risarcitorio per lesione di interessi legittimi da parte della P.A., non è ravvisabile una pregiudizialità necessaria del giudizio di annullamento del giudice amministrativo, potendo l’illegittimità del provvedimento, quale elemento costitutivo dell’illecito, essere direttamente conosciuta dall’A.G.O. ai fini e ai limiti della disapplicazione dell’atto stesso (Cass. SS.UU. 22.07.99, n.500).
15) Pure non valida la diversa prospettazione resa dalla p.a. convenuta, in quanto il diritto di accesso agli atti amministrativi ha natura di diritto soggettivo, tanto da rendere non solo possibile ripresentare la domanda di accesso anche nel caso di mancata tempestiva impugnativa di un precedente diniego o silenzio, ma anche attuabile disporre l’integrazione del contraddittorio iussu iudicis nel caso in cui il ricorso non sia stato notificato ad almeno un controinteressato (TAR Lazio, sez. I, sentenza 4 marzo 2004)
16) Infine, con valore assorbente e definitivo, deve convenirsi che il presupposto essenziale del risarcimento è l’evento dannoso (Cass., SS.UU. sentenza 24.09.2004 n. 19200).
La lesione di un interesse legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse giuridicamente rilevante, come quello in esame, può essere fonte di responsabilità aquiliana e dare luogo, in relazione al concreto atteggiarsi dell’interesse legittimo, a risarcimento del danno ingiusto.
Riformando una sentenza della Corte di Appello di Venezia, infatti, la S.C. a SS.UU. ha dichiarato la giurisdizione del G.O., negando che l’obbligo della Pa di risarcire il danno esiste solo in presenza di diritto soggettivo perfetto.
Con la sentenza Cass. SS.UU. n. 500/99 è stato indicato il principio che, ai fini della configurazione della responsabilità aquiliana in capo alla p.a, non costituisce elemento negativo di valutazione la posizione formale di interesse legittimo rivestita dal danneggiato, perché anche l’interesse legittimo deve essere risarcito quante volte è leso per effetto dell’attività illegittima e colpevole della p.a..
“ […] Detto in altre parole, anche quando si conclude che il risarcimento del danno deriva dalla lesione di un interesse legittimo, ciò non ha influenza sulla qualificazione della situazione sostanziale protetta (il diritto di credito al risarcimento dei danni), che da tale lesione sorge. Il credito risarcitorio, infatti, è indifferente rispetto alla natura dell’interesse leso. Non vale, dunque, affermare che la lesione, fonte dell’obbligo risarcitorio, è arrecata ad un interesse legittimo. Ciò, infatti, non comporta che il credito risarcitorio vantato debba qualificarsi come interesse legittimo. Tale qualificazione, infatti, è esclusa proprio in base alle varie teorizzazioni di questa situazione protetta: qualunque connotazione si voglia dare all’interesse legittimo, nessuna di esse si attaglia al credito risarcitorio. Il problema, dunque, è solo quello della prova dell’esistenza dei danni denunciati e del loro ammontare e non di giurisdizione. […] L’accertamento delle condizioni di risarcibilità comporta, infatti, che il privato titolare della situazione giuridica lesa è titolare di un diritto soggettivo al risarcimento del danno ingiusto. Il diritto al risarcimento, infatti, è indipendente ed autonomo dalla situazione soggettiva lesa ed ha natura di diritto soggettivo, anche quando la lesione sia collegata ad una precedente posizione di interesse legittimo. Di conseguenza, l’azione di risarcimento deve essere proposta davanti al giudice ordinario, fatta eccezione dei casi in cui, nella materia rilevante, sussista una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, estesa ai diritti patrimoniali consequenziali. […]. In conclusione, ogni qualvolta sia accertata la sussistenza delle condizioni di risarcibilità, il privato titolare della situazione lesa è titolare anche di un diritto soggettivo al risarcimento del danno ingiusto.
Concludendo sull’anzidetta eccezione, esaminata da ogni punto di vista, e richiamando il consolidato orientamento della Suprema Corte in tema di azione per il risarcimento dei danno, il riparto di giurisdizione è strettamente subordinato all’accertamento della natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto, se si tratta di azione contrattuale, la cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; se si tratta invece di azione extracontrattuale, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Al fine di tale accertamento, statuisce la S.C., si deve ritenere proposta la seconda tutte le volte che non emerga una precisa scelta del danneggiato in favore dell’azione contrattuale, e quindi allorché, per esempio, il danneggiato invochi la responsabilità aquiliana ovvero chieda genericamente il risarcimento dei danno senza dedurre una specifica obbligazione contrattuale, e dovendosi, invece, ritenere proposta l’azione di responsabilità contrattuale quando la domanda di risarcimento sia espressamente fondata sull’inosservanza, da parte del datore di lavoro, degli obblighi inerenti al rapporto di impiego (Cass. SS.UU. 4 novembre 1996, n. 9522, 28 luglio 1998, n.7394, 14 dicembre 1999, n. 900, 12 marzo 2001, n.99, 11 luglio 2001, n.9385, 29 gennaio 2002, n.1147, 25 luglio 2002, n.10956, 5 agosto 2002, n.11756, 23 gennaio 2004, n.1248).
Nella specie, con il ricorso introduttivo del giudizio è stato chiesto il risarcimento del danno per responsabilità extracontrattuale in quanto il dottor XXXXX era da tempo transitato in altra azienda e quindi non più impegnato contrattualmente con l’azienda ospedaliera di Salerno.
L’azione di risarcimento del danno nei confronti dell’ente ospedaliero è stata per quanto prima argomentato, correttamente proposta davanti al giudice ordinario, quale giudice cui spetta, in linea di principio, la competenza giurisdizionale a conoscere di questioni di diritto soggettivo. Tale è, infatti, la natura della pretesa risarcitoria, stante la posizione giuridica soggettiva la cui lesione è fonte di danno ingiusto, assumendo rilievo determinante ai fini della responsabilità aquiliana la qualificazione formale di detta situazione, atteso che il danno deve essere qualificato come ingiusto, e come tale, idoneo a giustificare la tutela risarcitoria tutte le volte che venga ad incidere su un interesse giuridicamente rilevante, anche se tutelato nelle forme dell’interesse legittimo (Cass. SS.UU. 02.04.2003, n.5082).
B) COMPETENZA
Pure infondata appare la eccezione relativa alla incompetenza ratione valoris di questo Ufficio giudiziario.
Sia nella memoria introduttiva che anche nella memoria conclusionale la difesa del ricorrente ha inequivocabilmente inteso limitare la pretesa monetaria nei limiti della competenza per valore di questo giudice, id est € 2.582,28, con espressa rinuncia ad ogni maggiore avere (cfr. note conclusive). Non sussiste, quindi il contenimento entro una somma che supera la competenza del giudice adito, come affermato dalla convenuta. E ciò è valido anche per l’errore formale tempestivamente corretto in udienza dalla difesa attorea che non aveva precisato se intendeva riferirsi alla divisa in corso (€) ovvero a quella fuori corso (Lit).
Approfondendo l’argomento, non può sottacersi che a seguito dell’istituzione del giudice unico di primo grado, essendo venuta meno la competenza per materia del pretore non trasferita al tribunale, le cause di risarcimento danni si ripartiscono tra giudice di pace e tribunale in base al valore.
Ed infatti, soppresso l’art. 8 c.p.c., in forza dell’art. 49 del decreto legislativo n. 51 del 19 febbraio 1998, non vi è oggi alcuna base testuale per affermare una competenza per materia del tribunale nel caso trattato. L’art. 1 del predetto decreto legislativo, che prevede il trasferimento al tribunale ordinario di tutte le competenze del pretore “fuori dei casi in cui è diversamente disposto dal presente decreto”, ha infatti natura residuale, e non si applica, appunto, in quei casi in cui una diversa competenza può evincersi dalle restanti norme del decreto, anche nel combinato disposto con le precedenti disposizioni dei codici di rito.
Si osserva infatti che, ai sensi dell’art. 7 c.p.c., il giudice di pace è competente per le cause di valore non superiore a lire cinque milioni, quando dalla legge non sono attribuite alla competenza di altro giudice, e l’ art. 9 del c.p.c., come novellato dal decreto legislativo n. 51/98, prevede la competenza per materia del tribunale solo in tema di imposte e tasse, stato e capacità delle persone e diritti onorifici, querela di falso, esecuzione forzata, e cause di valore indeterminabile.
Esclusa, dunque, una competenza per materia del tribunale, le cause di risarcimento dei danni appartengono alla competenza del tribunale o del giudice di pace a seconda che il valore delle stesse sia superiore o meno a cinque milioni di lire (recte = € 2.582,28), e, quest’ ultimo essendo il caso di specie, deve affermarsi la competenza per valore del giudice di pace.
Trattandosi di questione rilevabile d’ufficio, nessun rilievo si ritiene possa avere quanto apoditticamente sostenuto dall’Azienda Ospedaliera che, provenendo da una sola parte, può essere tranquillamente disatteso anche senza ricorrere al regolamento di competenza ex art. 45 c.p.c.
C) DIRITTO DI ACCESSO
Deve essere preliminarmente messo in evidenza che con l’introduzione dell’azione a tutela dell’accesso, il legislatore ha inteso assicurare all’amministrato la trasparenza della pubblica amministrazione, indipendentemente dalla lesione, in concreto, di una determinata posizione di diritto o di interesse legittimo.
L’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi viene elevato a bene della vita autonomo, meritevole di tutela separatamente dalle posizioni sulle quali abbia poi ad incidere – anche in modo lesivo – l’attività amministrativa. Di conseguenza, il rimedio speciale previsto a tutela del diritto di accesso deve ritenersi consentito addirittura in pendenza di un giudizio ordinario, all’interno del quale i documenti oggetto della domanda di accesso possono essere acquisiti, in via istruttoria, dal giudice.
In ogni caso, l’accesso ai documenti previsto dall’art. 22, l. 7 agosto 1990 n. 241 non è finalizzato al potere di esercitare un controllo generalizzato sull’operato della p.a., occorrendo, in capo al soggetto che richiede l’ammissione, la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante.
Il diritto di accesso agli atti della p.a. è, invero, volto ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale: é consentito perciò solo nei casi in cui coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva, la quale deve essere però giuridicamente tutelata, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo (Consiglio di Stato, V sez., 4 febbraio 2003, n. 569).
Inoltre, l’interesse all’accesso ai documenti amministrativi va valutato in astratto, senza che possa essere operata alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che l’interessato potrebbe eventualmente proporre proprio sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso (Consiglio di Stato, IV sez., sentenza 31 marzo 2003, n. 1621).
Ancora, il diritto di accesso non assume carattere meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, ma ha una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale e dalla stessa possibilità di instaurazione del medesimo.
La posizione che legittima l’accesso non deve, quindi, possedere tutti i requisiti che legittimerebbero al ricorso avverso l’atto lesivo della posizione soggettiva vantata, ma è sufficiente che l’istante sia titolare di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse si fondi su tale posizione (Consiglio di Stato, VI sez., 9 gennaio 2004, n. 14). Come nel caso dell’odierno istante.
La piena tutela giudiziaria arriva a ritenere che neanche le difficoltà di rinvenire il fascicolo possano rappresentare un ostacolo al diritto di accesso (TAR Lazio sez. III, sentenza 14 ottobre 2003, n. 8356), in quanto l’interesse alla conoscenza di atti amministrativi assurge a bene della vita, autonomo rispetto alla posizione di diritto o di interesse legittimo di tipo sostanziale, il cui esercizio non può essere di fatto precluso dall’amministrazione in assenza di ragionevole giustificazione.
E da questo punto di vista la definitiva risposta del direttore generale p.t., appare rilevante sul piano psicologico della colpa grave : anche la configurazione dell’istanza prevista dall’art. 25 comma 5 L. 7 agosto 1990 n. 241 introdotta dall’art. 1 L. 21 luglio 2000 n. 205 diretta ad acquisire atti e documenti quale fase incidentale del giudizio principale cui essa accede, non modifica l’originaria configurazione del diritto di accesso come istituto mirato a far conseguire all’interessato la conoscibilità della documentazione, indipendentemente dall’esistenza attuale o eventuale di un processo in cui la detta documentazione possa essere funzionalizzata ai fini della sua decisione e quindi come istituto non diretto ad acquisire solamente gli atti strumentalmente preordinati alla decisione nel merito del ricorso principale.
Ciò in quanto attraverso la tutela giurisdizionale del diritto di accesso agli atti della Pubblica amministrazione vengono assicurate all’amministrato trasparenza e imparzialità, indipendentemente della lesione in concreto di una determinata posizione di diritto o interesse legittimo facente capo alla sua sfera giuridica (Consiglio di Stato, IV sez., 14 gennaio 1999 n. 32, T.A.R. Lazio, sez. II ord. 10 marzo 2001, n. 1834).
Nel caso che ci impegna, nessuno contesta l’accesso agli atti, che è avvenuto, ancorché in parte, ma il danno patrimoniale e biologico che le modalità dell’accesso hanno provocato.
Le diverse asserzioni della controparte pubblica non persuadono sia perché la p.a. è comunque obbligata ad emanare un provvedimento esplicito in tempi predeterminati (cfr. anche art. 328 cp), sia perché l’art. 17 co 1 lett. f) della L. 15 marzo 1997, n. 59 (in Gazz. Uff., 17 marzo, n. 63), come modificato dall’art. 7, l. 15 maggio 1997, n. 127, prescrive “[…] per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, forme di indennizzo automatico e forfettario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento; contestuale individuazione delle modalità di pagamento e degli uffici che assolvono all’obbligo di corrispondere l’indennizzo, assicurando la massima pubblicità e conoscenza da parte del pubblico delle misure adottate e la massima celerità nella corresponsione dell’indennizzo stesso […]”.
E puranche volendo ammettere (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V , sentenza del 27 settembre 2004 n. 6326) che la sospensione feriale dei termini processuali prevista dalla legge 7 ottobre 1969, n. 742, si possa applicare al procedimento giurisdizionale di accesso alla documentazione amministrativa disciplinato dall’art. 25 della legge n. 241/1990, nel caso di specie il tempo trascorso sia per l’attivazione del procedimento, poi per la individuazione dell’ufficio e del responsabile dello stesso, infine per la consegna – parziale – degli atti, appare incontrovertibilmente troppo luogo per essere soltanto contingente ovvero occasionale: tutti i testi citati non hanno saputo o potuto motivare la dilazione e l’inattività.
D) CONSULENZA TECNICA DI UFFICIO
Le conclusioni del consulente del medico specialista appaiono corrette e prive di vizi logici, essendo il risultato di un ragionamento basato su dati oggettivi e su presunzioni ammesse dalla legge (art. 2729 cc).
Peraltro non può essere sottaciuto che l’attività dell’Ausiliario è stata espletata con tre visite mediche, cui hanno partecipato i consulenti di parte e anche gli avvocati difensori, e si è concretizzata in due relazioni, la seconda per puntualizzazioni ritenute dal giudicante indispensabili.
Inoltre (cfr. Cass. III civile – sentenza n. 12007 del 08.08.2002) alla luce dei principi costituzionali che garantiscono la tutela in giudizio del proprio diritto e la ragionevole durata del processo, l’ambito della ctu ha ricompresso ed incluso tutti gli elementi conoscitivi considerati necessari per le valutazioni di merito, ed infatti questo giudice, ha demandato al consulente di verificare le cause ed entità del danno lamentato, compatibilmente con le finalità dei quesiti posti.
Non vi è stato alcuno sconfinamento dai limiti dell’accertamento richiesto e quindi vi è piena utilizzabilità delle relazioni come presentate.
Non è quindi concretamente configurabile alcuna violazione del principio del contraddittorio per avere le parti effettivamente partecipato all’accertamento in tutte le fasi previste e indicate dall’incarico. (Cass. 7863/1995, Cass 10201/2000, Cass.12748/1999).
Peraltro, non sussiste ragionevole dubbio che il Consulente Tecnico d’Ufficio, per stabilire l’esistenza e le cause di una malattia o l’aggravamento della stessa possa procedere all’accertamento dei fatti accessori (Cass. sez. lavoro n. 4252 del 2 marzo 2004).
Il dottor XXXXXX ha dapprima accertato l’esistenza della malattia denominata disturbo post-traumatico e la sua dipendenza dalle condizioni di costrittività lavorativa cui il dottor C. era stato costretto, di poi ha valutato, in base alla sua competenza ed esperienza, l’aumento proporzionale dell’odierna vicenda sulla lesione stabilizzata, stabilendo il nesso causale tra l’attività lavorativa e la malattia.
Non vi è infatti dubbio che in tema di accertamento dell’esistenza, del grado invalidante e della causa di una malattia il consulente tecnico d’ufficio può acquisire, mediante l’anamnesi lavorativa, in base all’art. 194 cpc., che consente la richiesta di chiarimenti alle parti o di informazioni dai terzi, circostanze di fatto relative all’origine della malattia, le quali, se non contestate nella prima difesa utile, costituiscono fatti accessori legittimamente acquisiti al processo, che possono essere posti, unitamente ai fatti principali, alla base della decisione del giudice.
L’Ausiliario incaricato, infatti ha svolto la funzione di Consulente c.d. percipiente, in quanto questo giudice gli ha assegnato altresì il compito di accertare fatti medici e collegamenti causali. In questo caso la consulenza può costituire essa stessa fonte oggettiva di prova, senza che questo significhi che le parti possano sottrarsi all’onere probatorio e rimettere l’accertamento dei propri diritti all’attività del consulente. La difesa del dottor C. e il periziando stesso hanno infatti, specificamente e formalmente autorizzati dal giudice, hanno depositato la documentazione medica ritenuta utile al caso, prevedendolo la legge e il rito.
Va inoltre precisato, dando comunque spazio alle CTP presentate, che costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo cui il giudizio medico-legale si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, sono direttamente sottratti al sindacato del giudice salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti, elementi che chiaramente non si riscontrano nella consulenza de qua.
QUESTIONI DI MERITO
Nel merito, la domanda è fondata, quindi può essere accolta..
In ordine all’an debeatur, oltre alla pacifica e incontrovertibile applicazione del cd principio della non contestazione prima enunciato, anche gli stessi testimoni, tutti provenienti da parte resistente, hanno confermato i tempi, ingiustificati, nei quali è stato soddisfatto, in parte, il diritto di accesso, non fornendo alcun effettivo elemento giustificativo per il ritardo prima e il rifiuto poi.
E’ evidente che le deposizioni, assunte con particolare prudenza derivando da dirigenti della p.a. coinvolta, tendono anche a riferirsi a situazioni inconferenti con il principale motivo del contendere che concerne, lo si ribadisce, il risarcimento del danno per la condotta antigiuridica della p.a che ha violato i parametri costituzionali del imparzialità e buon andamento e della p.a.. E il nesso di causalità tra questi e i danni provocati.
Ma, come è noto, occorre rilevare che, secondo il costante e ormai consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi a seguito della sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n.500 del 1999, non può ritenersi sufficiente, ai fini dell’imputazione della responsabilità ex art. 2043 cc in capo all’Amministrazione, l’accertamento della mera illegittimità del provvedimento amministrativo o del comportamento della stessa, essendo necessaria una più complessa valutazione diretta ad accertare la colpa dell’azione amministrativa denunciata quale fonte di danno ingiusto, ravvisabile in presenza della “violazione dei limiti posti alla discrezionalità dal dovere di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione” (Consiglio di Stato sez V 04 febbraio 2003, n. 529; Cass. sez. III, 10.08.2002, n.12144).
Per quel che concerne, d’altronde, l’elemento psicologico comportamentale, ai fini della sussistenza ex art. 2043, si ricorda che : “il giudice ordinario dovrà svolgere una più penetrante indagine, non limitata al solo accertamento dell’illegittimità del comportamento in relazione alla normativa ad
esso applicabile, bensì estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente (…) ma della pubblica amministrazione intesa come apparato che sarà configurabile nel caso in cui l’adozione o l’esecuzione dell’atto illegittimo (lesivo dell’interesse del danneggiato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che il giudice ordinario può valutare, in quanto si pongono come limiti esterni alla discrezionalità”. Nel caso di specie, il comportamento dilatorio o omissivo “è senz’altro in contrasto con il dovere dell’amministrazione di concludere il procedimento con sollecitudine”. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 1 del 2002).
1) Il danno biologico è una delle conseguenze di qualsiasi atto amministrativo illegittimo che venga a incidere su un diritto della persona, quando il soggetto è costretto a un comportamento non voluto o a rinunciare ad una condotta (T.A.R. Campania n. 8235 del 4.3.2004) fino a ricomprendere tutti i danni che ostacolano le attività realizzatrici della persona umana secondo il dettato della Corte Costituzionale n. 184/86. In tale ambito rientra senz’altro anche “la temporanea impossibilità o diminuzione delle normali occasioni di vita”, intesa come diminuzione o privazione di un valore della persona umana, questa anche in mancanza di qualche danno economico (Cass., Sez. III, 27.11.2001, n. 15034).
L’art. 2043 cc, applicabile nel caso di specie, puntualizza esclusivamente l’ipotesi di “danno ingiusto” per la risarcibilità senza altra qualificazione, perciò molto più estesa delle tradizionali categorie del danno patrimoniale e del danno non patrimoniale inteso quale somma delle sofferenze psichiche e morali ricevute dal torto subito e risarcite nel limite dell’art. 2059 c.c. quale tutela dell’autonomo diritto primario del bene della salute. In altre parole il danno biologico deve essere considerato risarcibile indipendentemente dalla capacità di produrre reddito, bensì con la sola menomazione dell’integrità psico-fisica del soggetto. (Cass., 3.3.87, n. 1228 e 6.4.83, n. 2396).
La circostanza che il comportamento illegittimo comprima la libertà del singolo genera per se stesso un danno da usura psico-fisica tale da fare sorgere il diritto del cittadino al risarcimento del danno biologico quale “senso di frustrazione” e “impotenza psicologica” nei confronti della p.a. (Cass. n. 1808/85, n. 5015/92 e n. 12334/97).
Numerose le pronunce in tal senso :
– Giudice di pace di Roma Sezione IV – Sentenza n. 1441 emessa il 31/01/2000 contro il Ministero delle Finanze, in persona del Ministro rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale, con condanna al risarcimento dei danni ex art. 2043 cc e nella misura di Lit 2.000.000 oltre alle spese “… Per il principio del neminem laedere l’autore di un danno provocato per distrazione o disattenzione deve risarcirlo al danneggiato…”
– Giudice di pace di Mestre (sent. 18.09.00) che ha condannato il ministero delle Finanze a risarcire una contribuente alla quale era stata recapitata una “cartella pazza”, con la richiesta di imposte, soprattasse e interessi che la signora non avrebbe dovuto pagare.: “ […] In ossequio al principio fondamentale dal “neminem laedere” anche la pubblica amministrazione deve osservare specifiche norme e comuni regole di prudenza nonché di diligenza, poste a tutela dei terzi, e di cui è espressione l’art. 2043 C.C. Il non aver considerato, da parte di chi era preposto al servizio specifico, che la sig.ra B. è a carico previdenziale del coniuge, e quindi, non soggetta al versamento di alcuna somma a titolo di IRPEF, concretizza una condotta negligente, determinante un evento illegittimo (in quanto contrario alla legge che manda esenti dall’imposta le persone a carico previdenziale di altre, come nel caso specifico della moglie) oltre che illecito (in quanto determinante un danno economico (deminutio patrimonii) che l’interessata avrebbe di certo subito se si fosse adottata la dovuta attenzione nella liquidazione della dichiarazione congiunta mod. 740/93 di cui si tratta […].
– Il Giudice di Pace di Perugia (Sentenza 26 aprile 2000 n. 115), contro il Comune di Perugia, condannato al risarcimento del danno, oltre alle spese di giudizio per essersi rifiutata di annullare una contravvenzione nonostante che l’interessato ne avesse comprovato l’illegittimità, per “[…] il turbamento e lo stress dell’attore che si riferiscono […] agli eventi successivi tutti volti a chiarire verbalmente e documentalmente la questione, e che trovano il muro invalicabile della Pubblica Amministrazione.[…] con nesso causale tra l’atto omissivo della Pubblica Amministrazione ed il danno subito dall’attore, con il conseguente obbligo, ex art. 2043 c.c., al risarcimento […].
Nella fattispecie in esame, evidentemente e analogamente sussistendo gli indicati presupposti soggettivi ed oggettivi per la configurabilità di una responsabilità ex art. 2043 cc in capo all’Amministrazione, non può non pervenirsi ad una condanna della stessa al risarcimento dei danni richiesti.
2) In ordine all’elemento soggettivo, occorre sottolineare che illegittimità non è coincidente con la illiceità. L’illecito, infatti, nel senso che il termine assume quando si parla del danno, si riferisce alla condotta, che nel suo insieme, in quanto provocativa di lesione, è contra ius. L’illegittimità concerne, viceversa, alla sola espressione formale dell’azione amministrativa, la quale può contravvenire alla norma non solo senza che a tale violazione possa riferirsi alcun effetto dannoso, ma soprattutto senza che la violazione, come tale, impegni la condotta, e dunque l’esercizio della funzione amministrativa, in una posizione di contrasto con l’ordinamento.
Ma nel caso odierno, nel comportamento dell’Azienda Ospedaliera nei confronti del dottor C., suo ex dipendente, si ravvisano gli elementi di ingiustizia del danno, illiceità della condotta della p.a. e illegittimità dell’azione omissiva. Ingiusto infatti è il danno che non si ha il dovere di subire; illecita è la condotta tenuta in violazione di regole genericamente qualificabili di prudenza e di diligenza, ma specificamente proprie del tipo di attività di cui è espressione il fatto causativo del danno; illegittimo è un comportamento che violi una qualunque norma, ad esso applicabile.
Non vi è dubbio che il danno (patrimoniale e non patrimoniale) vi è stato e che non possa sussistere l’errore scusabile, il che indica un comportamento quanto meno gravemente colposo. Né può passare sotto silenzio, incidendo gravemente sul piano psicologico-soggettivo, la circostanza che il legale rappresentante dell’Azienda, contrariamente al C., ritiene di rispondere al Sindacato – che gli chiede i medesimi atti amministrativi – personalmente e rapidamente (cfr. nota prot. 26788 del 08.11.99, versata in atti).
Ne deriva che, per verificare quando la condotta della pubblica amministrazione sia dolosa o colposa, debbono soccorrere i criteri generali in tema di responsabilità extracontrattuale che, elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza per il soggetto privato, si ritengono applicabili anche alla p.a..
In tal senso è agevole rilevare che se l’amministrazione opera secondo le regole proprie, nel rispetto o nella violazione di queste regole si collocano la correttezza o l’illiceità della condotta. In altri termini nell’ipotesi di attività provvedimentale che la colpa della p.a. può ravvisarsi ex se nella violazione della norma, operata consapevolmente, senza scuse nell’errore dei funzionari, considerando vieppiù che il dolo e la colpa sono stati psicologici e in quanto tali non sono riferibili direttamente alla p.a. bensì al suo agente che, com’è noto, agisce in forza di un rapporto di immedesimazione organica.
3) Appare altresì consistente il rapporto di causalità nella individuata responsabilità extracontrattuale. Come è noto, in base ai principi di cui agli artt. 40 e 41 cod. pen., qualora le condizioni ambientali od i fattori naturali che caratterizzano la realtà fisica su cui incide il comportamento imputabile dell’uomo siano sufficienti a determinare l’evento di danno indipendentemente dal comportamento medesimo, l’autore dell’azione o della omissione resta sollevato, per intero, da ogni responsabilità dell’evento.
Nell’odierna vertenza, quelle condizioni non possano dar luogo, senza l’apporto umano, all’evento di danno, anzi tra violazione del precetto e lesione è palese un rapporto causa-effetto, e l’autore del comportamento imputabile è responsabile per intero di tutte le conseguenze da esso scaturenti secondo normalità.
In realtà il nesso causale può essere ravvisato quando, alla stregua del giudizio controfattuale condotto sulla base di una generalizzata regola di esperienza o di una legge scientifica – universale o statistica -, si accerti che, ipotizzandosi come realizzata dalla p.a. la condotta doverosa, il danno (recte: l’ulteriore danno) non si sarebbe verificato, ovvero si sarebbe verificato ma in epoca significativamente posteriore o con minore intensità lesiva.
Il collegamento causale è stato anche rilevato dal C.T.U. dott. XXXXXXX. La consulenza di cui trattasi, oculata e corretta, condivisa e fatta propria dall’odierno giudicante, consente di ritenere provato il danno biologico, valutando attendibilmente l’incremento ponderale determinato dal comportamento ingiustificamente negligente della p.a. Di tanto vi è la prova documentale e non sussiste efficace e diversa opinione della resistente.
In effetti, il dottor XXXXXXXXXX sofferente di un disturbo post-traumatico da stress, ha subito un peggioramento delle proprie condizioni di salute proprio a causa del diniego/ritardo nel suo diritto di accesso agli atti del proprio concorso, propedeutici a un ricorso gerarchico e/o giurisdizionale.
Le condizioni di malattia “[…] a fronte del perdurare del divieto di accesso agli atti da parte dell’Azienda Ospedaliera e del protrarsi del contenzioso stragiudiziale e giudiziario hanno determinato un aggravamento complessivo incidente anche sulla cronicizzazione del quadro patologico psico-fisico con un conseguente aumento del danno biologico quantificabile nel tre per cento.”.
In effetti, il ricorrente ha assolto l’onere della prova che il (maggior) danno sia stato provocato dell’inadempimento della p.a., e il giudizio medico-legale circa il nesso di causalità tra un dato comportamento e un dato evento si è avvalso dei rinomati parametri, che risultano rispettati per provare l’esistenza del rapporto di causalità : criterio cronologico, topografico, dell’efficienza lesiva, della continuità fenomenologia, dell’esclusione di altre cause.
E) RISARCIMENTO E LIQUIDAZIONE
E’ ravvisabile quindi, nella specie, una responsabilità per il fatto dannoso derivante dal non corretto e negligente comportamento tenuto dalla p.a. in relazione alle esigenze di salvaguardia dei diritti primari del cittadino portatore di interessi giuridicamente rilevanti.
In ordine alla imputazione della responsabilità per il risarcimento dei danni patiti dal dottor XXXXXXXXXX, va osservato che di essi deve rispondere l’Azienda Ospedaliera OO.RR. San Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona di ……, quale p.a. tenuta al rispetto della specifica normativa e del parametro di doverosità, risultante dalle regole normative improntate ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione; esso rimane integrato dall’Azienda Ospedaliera, in persona del legale rapp.nte p.t. ovvero, se del caso, quale persona giuridica (cfr. Cass. VI pen., ord. n. 1450 del 22.09.04).
– DANNO BIOLOGICO
Per quanto riguarda la quantificazione del danno biologico, é noto che la Suprema Corte di Cassazione ha individuato l’unico criterio valido di liquidazione nella valutazione equitativa dello stesso, di cui agli artt. 2056 e 1126 c.c., in base al quale devono essere valutate tutte le circostanze specifiche, oggettive e soggettive, del caso concreto che presentino rilevanza giuridico-patrimoniale (cfr. Cass. 11.2.1985, n. 1130).
Nell’alveo di tale ottica, occorre però, come giustamente osserva la p.a. resistente, individuare un parametro obiettivo di riferimento, che possa fungere da valore standard eguale per tutti, e consenta in tal modo di applicare il dettato legislativo nel doveroso rispetto della parità di trattamento.
Ritiene a tal proposito il giudicante di aderire al metodo del c.d. calcolo a punto, già ampiamente utilizzato dalla giurisprudenza del Tribunale di Salerno, che consiste nell’assegnare per ogni punto di invalidità una determinata somma variante tra un minimo ed un massimo, tenendo conto che il valore del punto aumenta progressivamente con l’elevarsi della percentuale di invalidità, in quanto come é intuitivo, tale progressiva elevazione incide altrettanto proporzionalmente sul complessivo svolgersi di tutte le funzioni biologiche, e non solo di quella o di quelle direttamente lese.
Sulla scorta di tali elementi, e aderendo alla valutazione medico-legale del C.T.U., si ritiene di poter giudicare congrua la pretesa del ricorrente, relativamente al risarcimento delle lesioni psico-fisiche come esplicitato a causa dei motivi dedotti nel presente giudizio, corrispondente per equivalente in termini monetari a € 2.100,00.
Per di più, come è evidente già questa cifra, da se sola, praticamente raggiunge il limite massimo della competenza, ma per completezza espositiva, documentale e giuridica, ci si pronuncerà anche in ordine al danno patrimoniale e a quello non patrimoniale, estrapolando solo quello biologico accertato dall’ausiliario dell’Ufficio.
Ne deriva un importo risarcibile del danno biologico pari a € 2.100,00 alla data del 30.04.00 (= 30 giorni dopo la formale istanza del 30.03.00, corrispondente al termine previsto per legge) e da rivalutare ad oggi, trattandosi di debito di valore.
Su tale importo vanno corrisposti gli interessi legali dalla data della presente sentenza sino a quella di effettivo pagamento.
– DANNO PATRIMONIALE
Identificabile con il danno emergente patito dell’attore, vale a dire alle somme esborsate per richiedere, sollecitare, diffidare la p.a. ad agire correttamente, esaudendo la legittima aspettativa.
Per tabulas le spese legali, ampiamente documentate, che assommano a € 1.078,16. In via equitativa, inoltre, possono valutarsi le altre spese vive per lettere raccomandate, fax, telefonate, ecc. in € 100,00.
– DANNO MORALE e/o ESISTENZIALE
Per quanto concerne il danno morale, rimborsabile in virtù della astratta illiceità penale (colposa) delle lesioni cagionate al C., esso appare equamente quantificabile nella misura della metà del danno biologico, attese le sofferenze patite da un soggetto già leso dall’attività della p.a..
Ad ogni buon fine, erra la parte pubblica nel ritenere che soltanto il fatto-reato possa configurare un pretium doloris: ancora recentemente la Suprema Corte (cfr Cassazione, sez. IV penale, sentenza 22.01.2004 n° 2050) ha ritenuto estensibile il danno non patrimoniale a fatti che non costituiscano reato.
D’altro canto, non è agevole rigorosamente distinguere e delimitare il cosiddetto danno esistenziale (quale più correttamente appare quello subito dal C.), dal danno morale (Tribunale Roma, sez. XIII sentenza del 07.03.2002)
In pratica, mentre è facile intendere che danno patrimoniale è danno al patrimonio dovuto da atto o da fatto che ne diminuisca in termini pecuniari la consistenza nelle sue singole parti o beni e nel suo complesso, il danno non patrimoniale, è avvertibile a livello psicologico.
Dunque presupposto del danno non patrimoniale è la sofferenza, il dolore, l’ansia, la preoccupazione, la sensazione di impotenza e sentimenti simili, individuabili in connotazioni diverse a seconda delle caratteristiche del fatto e degli effetti dell’atto lesivo, cagionato ingiustamente senza scusanti.
Un’azione o una omissione lesive spesso configurantesi nell’atto discrezionale arbitrario della PA, portano danno : il potere pubblico abusivamente esercitato non meno che l’atto illecito penalmente, ha la capacità di incidere profondamente nella psiche del soggetto passivo.
La Costituzione all’art. 28 limita il diritto al risarcimento del danno in base alle leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazione dei diritti dei cittadini, come nel caso trattato.
Invero, come già anticipato, più che di danno morale, nel caso esaminato si può, a ragione, parlare di danno esistenziale, in quanto la Cassazione (cfr. Sentenza n. 30328 dell’11 settembre 2002 Sezioni Unite Penali) ha precisato che “Il danno esistenziale è cosa diversa dal danno biologico e non presuppone alcuna lesione fisica o psichica, né una compromissione della salute della persona, ma si riferisce ai già indicati sconvolgimenti delle abitudini di vita e delle relazioni interpersonali provocate dal fatto illecito.” mentre “Il danno morale soggettivo si esaurisce nel dolore provocato dal fatto dannoso, è un danno transeunte di natura esclusivamente psicologica; il danno esistenziale (non facere ma anche un facere obbligato che prima non esisteva), pur avendo conseguenze di natura psicologica, si traduce in cambiamenti peggiorativi permanenti, anche se non sempre definitivi, delle proprie abitudini di vita e delle relazioni interpersonali.”
In entrambi i casi, può riconoscersi la risarcibilità di danni patrimoniali e non patrimoniali all’odierno istante, liquidando i secondi, in ambito equitativo, in € 1.200.00.
Nel totale, al dottor XXXXXXXXXX, stante l’espressa rinuncia all’esubero, può riconoscersi il risarcimento danno e, per evitare il vizio di ultrapetizione, il massimo della competenza dell’ufficio, pari ad € 2.582,28.
E’ d’uopo la condanna alle spese di lite che vanno quindi poste a carico dell’Azienda Ospedaliera OO.RR. San Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona convenuta.
Pertanto l’Azienda suddetta, sempre in persona del legale rapp.nte p.t. va altresì condannata al pagamento, in favore dell’attore, delle spese processuali liquidate in complessivi € 2.500,00 di cui di cui € 300,00 per esborsi, € 1.200,00 per diritti e € 1.000,00 per onorari, oltre iva, c.p.a. e rimborso forfettario delle spese generali come per legge.
Le spese di consulenze seguono anch’esse la soccombenza della resistente p.a., liquidate come in dispositivo.
Sentenza esecutiva.
PQM
Definitivamente pronunciando, nel contraddittorio delle parti, adversiis rejectis così provvede:
– accoglie la domanda e per l’effetto:
– dichiara che il dottor XXXXXXXXXXXXha subito un pregiudizio dal comportamento della p.a. resistente concretatosi in un aggravamento delle condizioni di salute e in un danno emergente nonché esistenziale;
– condanna l’Azienda Ospedaliera OO.RR. san Giovanni di Dio e Ruggi d’Aragona, in persona del legale rapp.nte p.t., al risarcimento del danno pari al massimo della competenza di € 2.582,28. Le somme di cui in condanna dovranno essere rivalutate dalla data dell’evento i